Autor: Romero, Vicente M.
Fecha: 09-05-2022
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-16557-AR||MJD16557
Voces: COMISIONES MÉDICAS – RIESGOS DEL TRABAJO – LEY DE RIESGOS DEL TRABAJO
Sumario:
I. Introducción. II. El marco jurídico en general. III. Algunos dispositivos cuestionados en lo particular. IV. El por qué de tal cuestionamiento. V. La limitación del acceso a la justicia. VI. Conclusión.
Doctrina:
Por Vicente M. Romero (*)
I. INTRODUCCIÓN
En el marco de la implementación del trámite previo y obligatorio ante las comisiones médicas, previsto a partir del dictado de la ley 27348, el art. 4 de esta invitó a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a adherir al presente título, lo que importaba la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1° , 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria.
En virtud de ello, las provincias argentinas han adherido al sistema de la ley 27348 , a través de la normativa dictada por sus respectivas legislaturas, y en lo que atañe a los plazos para interponer la acción judicial contra lo dictaminado por las comisiones médicas de optarse por esto, (pues recuerdo que también se puede recurrir ante la Comisión Médica central), se han establecidos diferentes plazos, los cuales en esencia y general, resultan inconstitucionales en mi modo de apreciar la cuestión.
Sobre esta temática trata el presente trabajo.
II. EL MARCO JURÍDICO EN GENERAL
Es dable recordar sucintamente, que en nuestro sistema federal de gobierno, la distribución de competencias ha sido establecida por la Constitución Nacional para así asignar a las Provincias poderes reservados o no delegados que no pueden ser transferidos al Gobierno Nacional (art. 5 , 121 y 122 de la Constitución Nacional). Entre los poderes de organización de las Provincias se encuentra el de dictar sus códigos de procedimientos para poder aplicar el derecho común en sus respectivos tribunales, (art. 75 inc.12 ). La regla les asigna a la Nación y a las Provincias la potestad discrecional de organizar sus respectivas jurisdicciones a la hora de aplicar el derecho común, y así lo ha decidido la Corte Federal (Fallo 278: 62 entre otros).
Ahora bien, sabido es también que la legislación en torno a la temática de los riesgos del trabajo, constituye materia de derecho común, por lo que su sanción y reglamentación corresponde al Congreso Nacional, sin perjuicio que su aplicación en las provincias debe ser efectuada por los órganos locales a través de sus respectivos códigos procedimentales. El problema se plantea cuando estos alteran en sustancia, derechos que la normativa común reconoce a los sujetos legitimados, tal como sucede con las leyes de adhesión.
III. ALGUNOS DISPOSITIVOS CUESTIONADOS EN LO PARTICULAR
Cito a modo de ejemplo, la provincia de Bs. As. que a través de su ley 14997(reF:LEG91833) y en lo puntual la ley 15057 -art. 2 inc. j) , establece el plazo para la revisión de los dictámenes de las comisiones médicas en 90 días hábiles judiciales; en la Capital Federal rige la res. 298/17 -art. 16- y acta 2669 de la CNAT en 15 días hábiles administrativos; en Córdoba y Mendoza son 45 días; en Tierra del Fuego 20 días; en Entre Ríos son 15 días hábiles judiciales -art. 5 ley 10532, contados desde la notificación de la resolución emanada de la Comisión Médica jurisdiccional bajo apercibimiento de caducidad. Solo la provincia de Jujuy estableció el plazo en dos años, tal como considero que efectivamente debe serlo para todos los casos.
IV.EL POR QUÉ DE TAL CUESTIONAMIENTO
En primer lugar es dable acotar, que las normas provinciales han establecido que la revisión de los dictámenes se efectúe a través de una «acción laboral ordinaria», la cual entiendo escapa en lo que constituye a su propia naturaleza, a un recurso de apelación propiamente dicho tal como lo dispone el art. 2 de la ley 27348.
Y pongo énfasis en esto, pues a la luz de las disposiciones específicas que rigen la materia, surge en definitiva que la justicia laboral provincial no interviene como un tribunal «revisor» estricto sensu en relación a lo decidido por las Comisiones Médicas, ya que su actuación no quedara limitada técnicamente a un mero recurso, sino que reitero lo hace mediante aquella acción laboral ordinaria, que implica en esencia el conocimiento amplio de la controversia, o sea un juicio común y corriente con amplitud de debate acerca de los hechos y la libertad de aportar la parte interesada, toda la prueba que estime necesaria a tales efectos, por lo que es claro que la actuación en la instancia judicial a la cual recurra el trabajador, no queda condicionada a lo que se ofreciere o sucediere en el ámbito administrativo, aplicándose puntualmente los respectivos Códigos Procesales Laboral de cada jurisdicción.
Es más, de los considerando del fallo de la Corte Suprema -in re «Pogonza» 2/9/2021-, se desprende que el Alto Tribunal se pronunció precisamente acerca de que se está transformando el recurso judicial del artículo 2do. de la Ley 27348, en una acción ordinaria, tal como los disponen los respectivos estados provinciales por intermedio de sus leyes de adhesión. En este contexto, y aquí el meollo de la cuestión, esta acción referida en los párrafos que anteceden, a efectos de incoarse un reclamo derivado de una enfermedad o accidente del trabajo, encuentra limitaciones temporales específicas, pues solo se mantiene vigente durante un muy breve plazo perentorio, transcurrido el cual y frente a la omisión de recurrirse, el derecho puntualmente caduca, a pesar de que la ley de fondo establezca un plazo de prescripción bianual.
En dicho contexto, lo señalado torna en mi criterio inconstitucionales los dispositivos sub-examines, en función de que esta caducidad de carácter sustancial y no procesal, -la cual recuerdo que extingue el derecho de fondo-, no debería ser establecida por leyes provinciales o resoluciones de organismos administrativos, pues los Estados locales no tienen facultades para restringir el ejercicio de los derechos sustanciales, cuya regulación según se sabe e insisto, corresponde con exclusividad a la Nación desde su nacimiento hasta su extinción (art.75 inc.12, CN), con el agravante en el caso que en la práctica reduce en perjuicio del trabajador, los plazos prescriptivos establecidos por la ley de fondo -art. 256 a 259 LCT-, que entiendo inmodificables en la medida que de lo contrario, se violarían tanto la normas indicadas como los principios consagrados en la Ley de Contratos de Trabajo.
No soy ajeno que dichos plazos son motivos de discusión en cuanto a su validez constitucional, sobre todo en aquellos ámbitos donde el reclamo queda concernido a un recurso específico contra la decisión administrativa de las Comisiones Médicas, pero esto no puede ser así frente a una acción ordinaria laboral como la establecida en los regímenes provinciales, que implica insisto en los hechos, amplitud de prueba y debate no limitado a lo sucedido en la instancia administrativa, y por ende los letrados intervinientes tendrán que buscar y recabar toda la prueba de la cual intenten valerse para hacer valer su pretensión, apareciendo exiguos los plazos previstos para ello. Lo hasta aquí ventilado, pone en evidencia el exceso de las leyes provinciales teniendo en cuenta que ni el art. 44 de la ley 24557 como tampoco siquiera la ley 27348, establecen plazo de caducidad alguno.
Lo situación se agrava aún más, al advertirse que la sanción prevista no es otra que la caducidad, de modo tal que de no presentarse recurso alguno en los términos indicados, el derecho del trabajador quedaría extinguido por el efecto propio de la caducidad de los derechos, lo que implica en mi opinión, la admisión de un nuevo modo de caducidad legal que contradice abiertamente el art. 259 de la ley nacional de Contrato de Trabajo, en perjuicio de los trabajadores -sujetos de preferente tutela-, y por tanto transgrede facultades que insisto son propias del Gobierno Nacional.
Recuerdo que el art. 259 de la Ley de Contrato de Trabajo dispone que: «No hay otros modos de caducidad que los que resultan de esta ley», por lo que mal puede una norma provincial establecer otro modo de caducidad laboral en franco atropello al régimen nacional y por tanto a la Constitución Nacional (art. 31 y art.75 inc. 12 CN).
Las consideraciones expuestas me lleva a sostener que los dispositivos provinciales en cuanto determinan plazos limitados para interponer la acción laboral ordinaria contra lo dictaminado por las Comisiones Médicas, resultan inconstitucionales e inconvencionales, con motivo de que vulneran la normativa nacional e internacional determinando la caducidad de un derecho a través de una ley local en perjuicio de un trabajador, el cual pretende una justa indemnización por una incapacidad originada en un accidente laboral o enfermedad profesional. Agrego en dicha línea de pensamiento, que los cuestionados plazos en lo sustancial, no constituyen una «caducidad procesal», toda vez que en la hipótesis normativa el proceso judicial no se encuentra aún abierto (el litigio no tuvo inicio para el momento en que se pretende que opere la caducidad).
Lo cierto, es que más allá de las diferencias entre el instituto de la caducidad y el de la prescripción, situaciones como las aquí planteadas dejan al descubierto que en la práctica, la fijación del plazo de caducidad por los exiguos plazos de referencia, conducen a una manifiesta vulneración del derecho que al trabajador le conceden los arts. 44 LRT -computados a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la notificación que deberá cursar el trabajador a su aseguradora a los fines de la opción -art. 4 ley 26773-, y art. 258 LCT, en lo relativo a contar con do s años de plazo para realizar la reclamación en procura de la reparación del daño sufrido.
Volviendo en lo puntual sobre las categorías de leyes, brevemente recuerdo que las normas de fondo a diferencias de la de forma, corresponden al derecho sustantivo, o sea el sustrato jurídico sobre el que se asientan las relaciones de las personas en una sociedad, mientras que las de forma se encuentran direccionadas con la puesta en funcionamiento de aquellas. Lo dicho tiene el propósito de poner en relieve, el hecho de que las normas de formas buscan otorgar aplicación práctica a las de fondo, y en consecuencia deben armonizarse, siendo contranatural que las adjetivas recorten o restrinjan derechos otorgados por la de fondo, lo que advierto ocurre palmariamente con los acotados plazos establecidos por los dispositivos citados supra. En mérito a lo dicho, de aplicarse tales plazos para presentar un recurso ante la justicia laboral ordinaria, el trabajador muchas veces tendrá aniquilado su derecho aun cuando las normas de fondo le permiten ejercer la acción en el plazo de dos años, lo que carece de toda lógica, vulnera el principio protectorio, las competencias nacionales y deniega infundadamente el acceso a la justicia.
Por ello entiendo que las normas provinciales en tal sentido, resultan evidentemente inconstitucionales, pues contradicen palmariamente los arts. 14 bis , 31 , 75 inc.12 de la CN, y con ello la tutela judicial efectiva -art. 65 Constitución de Entre Ríos-, concebida como una garantía que cobra superlativa importancia en función de que se erige como la base fundamental sobre el cual se apoya el sistema protectorio de los derechos humanos, pues de lo contrario estos quedarán reducidos a una mera expresión de deseos, ya que no se podría exigir su efectivo cumplimiento.
V. LA LIMITACIÓN DEL ACCESO A LA JUSTICIA
Del mismo modo, disposiciones como la que son sujetas de análisis, atentan contra el acceso a la Justicia de las personas en condición de vulnerabilidad, lo que implica para los jueces ejercer en debida forma, también el control de convencionalidad del cual la CSJN se hizo eco a partir del fallo «Rodríguez Pereyra c Ejército Argentino» 27/11/2012, y el que lógicamente no se supera conforme vengo exponiendo.
Puntualizo que la propia Corte Suprema, a través de su acordada n° 5 del 24/2/2009 -al igual que muchos Tribunales Superiores de Provincias-, adhirió expresamente a las reglas de Brasilia sobre el acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad, que en general imponen a los magistrados locales diversos deberes tendientes a promover las condiciones necesarias para que la tutela judicial de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico sea efectiva, adoptando aquellas medidas que mejor se adapten a cada condición de vulnerabilidad. Además de las Reglas de Brasilia, son varios los instrumentos normativos internacionales incorporados a la Constitución Nacional por vía del artículo 75, inciso 22, que institucionalizan el derecho de acceso a tutela judicial efectiva. Entre ellos pueden citarse: a) el artículo 8o. de la Declaración Universal de Derechos Humanos; b) los Convenios 87 , 98 , 111 y 158 de O.I.T.; c) los artículos 8o. y 25 de la C.A.D.H., y la Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia aprobada el 5 de junio de 2013; d) la jurisprudencia interamericana y la interpretación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
VI. CONCLUSIÓN
El derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia, consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional, no se encuentra satisfecho con la sola previsión legal de la posibilidad de acceso a la instancia judicial cuando sus plazos son muy limitados, sino que requiere que la tutela judicial de los derechos en cuestión resulte esencialmente efectiva, esto es, que sea oportuna y posea la virtualidad de resolver definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento. Considerando que la normativa analizada está direccionada a la supuesta protección de sujetos de preferente tutela constitucional -CSJN Vizzoti c/ Amsa 14/9/2011-, y cuyo objetivo no es otro que la debida reparación del mismo, producto de un infortunio laboral por este sufrido, los acotados plazos de caducidad previstos en las referidas normas analizadas en general, constituyen una obstrucción del acceso a la justicia, lo cual vulnera tanto normas internas como internacionales vinculantes para nuestro Estado.
Todo ello sin perjuicio de que las partes tienen a su alcance la posibilidad de peticionar la nulidad de la cláusula de caducidad, con motivo de que se hace excesivamente difícil a una de ellas -en este caso el trabajador-, el cumplimiento del acto requerido para el mantenimiento del derecho, conforme lo establece el nuevo artículo n° 2568 del Código Civil.
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